di Serafina Russo
Tra le menti più lucide e consapevoli quando si parla di Pubblica Amministrazione. Bernardo Giorgio Mattarella è Professore ordinario alla LUISS e alla SNA (Scuola Nazionale dell’Amministrazione) e direttore del Centro di Ricerca “Vittorio Bachelet”.
In uno scenario che vira verso la burocrazia professionale spuria, dove lavoro da remoto e video call ci hanno fatto vivere come in un quadro di Hopper, abbiamo chiesto l’opinione di Mattarella in tema di PA e sulle possibili evoluzioni future.
Prof. Mattarella, il ruolo delle autonomie territoriali, in particolare quello delle Regioni – livello di governo più “protagonista” durante la pandemia – alla luce del principio di sussidiarietà e leale collaborazione? Come migliorare il rapporto tra Stato e Regioni per aumentare efficienza e democraticità?
“La risposta a questa domanda richiede qualche distinzione, perché il ruolo delle autonomie territoriali, e delle regioni in particolare, è influenzato da diversi fattori. Dobbiamo distinguere innanzitutto tra i tempi normali e la fase di emergenza che abbiamo vissuto in questi mesi, in cui c’è stato un notevole accentramento, imposto dalla dimensione della pandemia e dalla conseguente natura unitaria dei rimedi. Dobbiamo distinguere poi tra la potestà legislativa, in ordine alla quale la giurisprudenza costituzionale ha svolto un importante lavoro di definizione dei confini, e le funzioni amministrative, in ordine alle quali i princìpi costituzionali introdotti nel 2001 hanno avuto un’attuazione difficile e limitata. Occorre distinguere, ancora, tra i problemi legati al riparto delle funzioni tra i livelli di governo (a cui inerisce, tra l’altro, il principio di sussidiarietà) e quelli legati al raccordo tra le funzioni di Stato, regioni ed enti locali. Da quest’ultimo punto di vista, la Costituzione, anche dopo la riforma del 2001, ha mostrato i suoi limiti, perché non ha previsto adeguati meccanismi di raccordo: si è rimediato con princìpi introdotti dalla Corte costituzionale (come, appunto, quello di leale collaborazione) e con meccanismi amministrativi (come le conferenze intergovernative) che svolgono certamente un ruolo importante, ma non risolvono il problema in modo del tutto soddisfacente. C’è, peraltro, un meccanismo di raccordo previsto nell’ambito della riforma costituzionale del 2001, che non è mai stato attuato, e che meriterebbe di esserlo: la partecipazione di rappresentanti delle regioni e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali”.
Il modello Genova può diventare il codice degli appalti post-Covid?
“Francamente non credo, perché si tratta di un caso con fortissime peculiarità, sostanzialmente unico: l’opera da realizzare era già individuata, in quanto preesistente, quindi non c’è stato bisogno di programmarne la realizzazione; anche le aree erano già disponibili, quindi non c’è stato bisogno di complesse procedure espropriative; il progetto è stato donato da un grande architetto, con conseguente risparmio non solo di denaro, ma anche di tempo; tutte le istituzioni coinvolte vi hanno profuso un impegno eccezionale, anche con misure legislative. È ovviamente molto improbabile che ognuna di queste condizioni possa replicarsi, quindi non sarebbe corretto prenderla come modello. Aggiungo un paio di considerazioni generali sui contratti pubblici. In primo luogo, al di là delle situazioni eccezionali, come era indubbiamente quella di Genova, puntare su procedure derogatorie non è mai una buona idea, perché distoglie l’attenzione dall’esigenza di semplificare tutte le procedure contrattuali: bisogna migliorare le regole piuttosto che introdurre eccezioni. In secondo luogo, non bisogna illudersi che sia sufficiente semplificare le norme, anche perché le norme del codice dei contratti regolano soprattutto la parte più veloce del processo, cioè la procedura di aggiudicazione: le parti più lunghe, invece, sono quelle precedenti (la programmazione e la progettazione) e quelle successive (l’esecuzione), che dipendono soprattutto dalle capacità delle amministrazioni. Piuttosto che accanirsi sulle norme, quindi, occorre preoccuparsi della presenza delle professionalità necessarie nelle amministrazioni”.
Come razionalizzare la spesa pubblica nella PA alla luce dei vincoli dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali? E come migliorare il controllo contabile?
“Non credo che ci sia una risposta unitaria o risolutiva a questa domanda. Non c’è una soluzione geniale o prodigiosa per migliorare la spesa pubblica: se ci fosse, qualcuno, in qualche paese, l’avrebbe già trovata. In tutti i paesi occidentali, invece, ci si pone in vario modo il problema della spending review. Al di là delle soluzioni concrete, che variano da settore a settore, quello che conta è il metodo: la revisione della spesa è un’opera paziente, da svolgere con continuità e analiticità. Similmente, non esiste una formula magica o universale per i controlli sulla spesa pubblica. Ci sono però alcuni princìpi virtuosi, che sono presenti nella nostra legislazione almeno a partire dalla riforma del 1994: concentrare i controlli preventivi a poche categorie di atti importanti, imporre tempi certi per il controllo, accompagnare l’attività amministrativa con la verifica e la misurazione dei risultati, sviluppare i controlli interni e i controlli sulla gestione. Aggiungerei un paio di indicazioni, spesso tradite dalla realtà amministrativa italiana: sviluppare i controlli ispettivi e non moltiplicare inutilmente gli organi di controllo”.
Come è stata l’esperienza dello smart working per le amministrazioni pubbliche? Quale sarà la sua eredità?
“Forse è ancora presto per dire quale è state l’esperienza dello smart working. La mia impressione è che non sia stata molto diversa dal settore privato. È stato un importante momento di modernizzazione, che ha costretto a sviluppare nuove forme di lavoro a distanza, in realtà alquanto diverso dal vero smart working. Sicuramente ci sono stati vantaggi sia per i lavoratori (in termini di eliminazione dei tempi di trasporto e di conciliazione con la vita privata) e per i datori di lavoro (in termini di riduzione dei costi), ma anche problemi per gli uni (in termini di tutela) e per gli altri (in termini di produttività), che vanno affrontati. Immagino che per il settore pubblico, come per quello privato, l’effetto permanente sarà costituito da forme ibride, che consentiranno di conciliare i vantaggi e i risparmi dello smart working con la maggiore efficienza del lavoro in presenza”.
Per la ristrutturazione delle PA quali saranno le priorità delle prossime riforme?
“Inevitabilmente le priorità saranno quelle indicate dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, che è – secondo il regolamento europeo che ha istituito il dispositivo di ripresa e resilienza – un programma di riforme prima ancora che di investimenti. Nel Piano, la riforma amministrativa è considerata una riforma orizzontale, in quanto necessaria per la corretta realizzazione di tutte le missioni e le componenti del Piano. Quindi immagino che le priorità saranno quelle declinate nel piano, come la digitalizzazione, la semplificazione normativa, la riforma del reclutamento e delle carriere, e il rafforzamento della capacità amministrativa”.
IFEL Nazionale, IFEL Campania e ANCI stanno realizzando l’iniziativa “Cantiere Innovazione” che punta a generare valore aggiunto attraverso una stretta connessione fra settore pubblico e privato costruendo specifiche strategie di semplificazione al fine di sfruttare al meglio le opportunità offerte dal PNRR e dai fondi della programmazione comunitaria. Qual è il suo parere in merito a questo progetto fortemente voluto dal Dott. Angelo Rughetti?
“Non conosco in dettaglio questo progetto, ma ovviamente l’obiettivo della collaborazione tra settore pubblico e settore privato e la semplificazione sono obiettivi molto apprezzabili. Questo approccio può essere utile sia perché l’individuazione delle misure di semplificazione spesso non è facile e può trarre beneficio dal confronto tra amministrazioni e operatori privati, sia ai fini della realizzazione delle misure previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza. Il Piano, infatti, richiederà un’efficace comunicazione tra amministrazioni e imprese, che spesso muovono da logiche diverse: occorrerà che le richieste e i progetti delle imprese corrispondano alle misure predisposte dalle amministrazioni. Ogni iniziativa che favorisca il coordinamento e la comunicazione può essere utile”.
Il piano strategico di Next Generation EU che si incentra sulla Transizione digitale e transizione verde fa pensare alla nascita di un nuovo modello di sviluppo capitalistico?
“L’evoluzione del capitalismo è un tema che va decisamente al di là delle mie competenze di giuspubblicista, quindi su questo tema non posso esprimere un’opinione qualificata. Posso solo esprimere l’auspicio che le politiche europee, in particolare a seguito delle recenti iniziative per la ripresa economica, consentano di correggere squilibri e diseguaglianze che si sono accentuati negli ultimi anni. Credo che ce ne siano le premesse, dato che queste iniziative si basano sul principio di sostenibilità non solo in termini di tutela dell’ambiente ma, più in generale, di corretto sfruttamento delle risorse e di equo sfruttamento delle risorse”.
Lo sforzo della digitalizzazione e innovazione della PA è uno degli scopi principali del PNRR ed è anche uno strumento trasversale necessario a realizzare l’intero programma di riforme (accesso, buona amministrazione, giustizia). Secondo Lei lo sforzo tecnico va creato ex novo o è già (in parte) insito nelle forze della PA? Con le nuove assunzioni può essere rimodulato? Gli investimenti di medio-lungo termine richiesti nel PNRR di ben 50 miliardi sono da fare in prevalenza sul capitale umano o sulle infrastrutture? Che impatto avranno, queste risorse, sui territori? Saranno capaci di allentare le differenze tra Nord e Sud? E le disuguaglianze di genere?
“Certamente la digitalizzazione è un aspetto imprescindibile della riforma amministrativa e va operata in modo da investire nelle tecnologie più promettenti, senza disperdere risorse. Non a caso, il Piano nazionale di ripresa e resilienza del Governo italiano dedica a questo obiettivo ben più dell’obiettivo minimo del venti per cento delle risorse, posto dal regolamento europeo. Credo che le forze attualmente presenti nelle amministrazioni pubbliche siano gravemente insoddisfacenti rispetto alle esigenze della digitalizzazione, da diversi punti di vista, e che serva investire sia sul capitale umano, sia sulle infrastrutture. Insisterei soprattutto sul tema della formazione del personale: è inutile acquisire le migliori tecnologie, se poi i dipendenti non sanno usarle. Purtroppo, i dipendenti pubblici italiani, come riconosciuto dallo stesso Pnrr, di formazione ne fanno molto poca e questo vale anche per i temi dell’innovazione e della digitalizzazione”.
I famosi “costruttori” della PA saranno giuristi che sappiano di tecnica o ingegneri che conoscano le norme?
“A me sembra che servano innanzitutto giuristi che conoscano le norme (e i princìpi del diritto) e ingegneri che sappiano la tecnica: il primo obiettivo è avere buoni professionisti, che sappiano fare bene il proprio mestiere. Questo non sempre accade, perché le amministrazioni spesso non hanno le competenze necessarie e non sono in grado di attrarre professionisti di livello adeguato. E ovviamente servono anche altre professionalità: economisti, statistici, informatici, architetti e simili. Ciò detto, l’interdisciplinarietà è importante, almeno per alcune categorie di dipendenti, soprattutto quelli “generalisti”. Anche da questo punto di vista, c’è molto da lavorare, non solo nell’ambito delle amministrazioni, ma anche nei percorsi universitari. Oggi esistono pochi corsi di laurea specificamente rivolti alla formazione dei futuri dipendenti pubblici e questi corsi hanno contenuti discutibili e per lo più non sono in grado di attrarre gli studenti migliori. Occorrerebbe incentivare le università a predisporre percorsi più adeguati, con la giusta combinazione di conoscenze e competenze, e incentivare gli studenti a iscriversi a questi corsi, assicurando loro vantaggi in sede concorsuale. Questo implica un sistema di accreditamenti, controlli e selezioni progressive, che certamente non è facile da costruire, ma darebbe luogo a un sistema di reclutamento certamente migliore di quello attuale”.
