di Mauro Cafaro
il luogo del cambiamento della PA: lo spazio in cui fotografare in tempo reale il rinnovamento del capitale umano pubblico e in cui le offerte di lavoro si incontreranno in modo concreto e trasparente con le aspettative e le competenze di milioni di professionisti
Il portale del reclutamento per la raccolta e la gestione, con modalità automatizzate, anche previa creazione del fascicolo elettronico del candidato, delle domande di partecipazione ai concorsi pubblici e delle diverse fasi delle procedure concorsuali, è stato formalmente istituito con la legge 19 Giugno 2019, n. 56, epigrafata “Interventi per la concretezza delle azioni delle pubbliche amministrazioni e la prevenzione dell’assenteismo” (art. 3, comma 7).
L’obiettivo del legislatore era quello di ridurre i tempi di accesso al pubblico impiego, già nel corso del triennio 2019-2021, anche in deroga alle procedure ordinariamente previste, favorendo sia le assunzioni a tempo indeterminato di vincitori o lo scorrimento delle graduatorie vigenti, nel limite massimo dell’80 per cento delle facoltà assunzionali previste per ciascun anno del corrispondente triennio.
Tuttavia, la previsione è rimasta sulla carta per circa due anni.
Si è cominciato a riparlarne nei mesi scorsi, in occasione della predisposizione del Programma Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nella consapevolezza che il Next Generation EU rappresenti un’occasione straordinaria per realizzare gli investimenti sul futuro, costruendo tutte quelle infrastrutture sociali, amministrative, materiali e immateriali che consentano all’Italia di fare un salto di qualità in termini di innovazione, modernizzazione, inclusione e coesione sociale. Tutto ciò proprio a partire dalla Pubblica Amministrazione, che deve diventare finalmente un fattore di accelerazione della crescita economica e sociale, un catalizzatore della ripresa, e non invece, come da molti oggi viene percepita, una diseconomia esterna, se non una vera e propria zavorra o un freno.
Non a caso la Commissione UE, in sede di esame della bozza di PNRR, ha formulato diversi rilievi in ordine al quadro delle riforme e dei progetti inerenti il rinnovamento della Pubblica Amministrazione e la sua digitalizzazione, ricompresi nella Missione 1 del Piano. Rilievi che guardano alla necessità di definire una strategia e una visione complessiva del percorso di riforma e di innovazione organizzativa; di puntare su meccanismi di implementazione e attuazione efficaci e rapidi; di creare strutturalmente capacità amministrativa attraverso percorsi di selezione delle migliori competenze e qualificazione delle persone; di eliminare i colli di bottiglia che potrebbero rallentare l’attuazione degli investimenti previsti dal PNRR.
Tra le altre cose la Commissione ha caldamente raccomandato di seguire una strategia coerente nel suo complesso, adottando un metodo di lavoro in grado di “interconnettere e integrare” tra loro i processi di semplificazione normativa, regolamentare e amministrativa, nonché di evitare l’implementazione di un quadro delle riforme frammentato e/o incompleto, anche in relazione ai diversi livelli delle amministrazioni (centrali, regionali, locali…) e al complesso e variegato sistema delle imprese partecipate, in particolare da parte degli enti locali.
In tale ottica ha sottolineato l’importanza di assicurare un sostanziale cambio di approccio nel reclutamento, introducendo nuove risorse professionali in funzione dell’analisi e della programmazione delle competenze necessarie e non in base al principio della numerosità; ha sollecitato la realizzazione di un portale unico per le procedure di reclutamento e assunzione e uno per i processi di semplificazione, valorizzando la partecipazione dei cittadini e delle imprese; raccomandando, altresì, di dedicare una specifica attenzione all’ingresso e alla carriera dei dirigenti pubblici.
Infine, non pochi rilievi e raccomandazioni sono stati riservati allo sviluppo delle competenze e delle carriere, alla razionalizzazione dell’offerta e alla programmazione della formazione già esistente attraverso il raccordo e il coordinamento tra le diverse amministrazioni e gli enti di formazione coinvolti; al potenziamento delle metodologie, della strumentazione, delle applicazioni utili alla misurazione dei risultati dell’azione amministrativa e alla valutazione dell’impatto sui sistemi produttivi, sull’economia, sulla coesione sociale.
Ecco perché, in sede di illustrazione delle linee programmatiche sulla Pubblica Amministrazione, avvenuta presso le competenti commissioni parlamentari riunite il 9 marzo 2021, il Governo Draghi ha enunciato alcuni obiettivi prioritari, ossia:
a) dotare la Pubblica Amministrazione delle migliori competenze e favorire un rapido ricambio generazionale che la porti in linea con le esperienze più avanzate realizzate nei paesi nostri concorrenti, posto che oggi l’età media dei dipendenti pubblici è di 50.7 anni, il 16.9% del totale ha più di 60 anni, soltanto il 2.9% ne ha meno di 30, mentre tra il 2019 e il 2020 la Pubblica Amministrazione ha perso circa 190mila dipendenti e si prevede entro i prossimi tre-quattro anni l’uscita di altre 300mila persone.
A tal proposito, esaminando l’andamento del lavoro nella PA tra il 1980 e il 2019, secondo i dati elaborati dalla Ragioneria Generale dello Stato, è possibile osservare che alla fortissima crescita di personale registrata negli anni Ottanta, è susseguita una sostanziale contrazione prima nell’ultimo decennio del secolo scorso e poi a partire dal 2005-2006. In altri termini tra il picco di inizio anni Novanta (1992) e il 2019, la diminuzione degli addetti è stata pari a circa 500mila unità (oltre il 10%). Inoltre, tra il 2008 e il 2018 il numero di dipendenti pubblici è diminuito di circa 300mila unità, più dell’8%. Si tratta di uno dei più forti dimagrimenti di personale tra tutti i paesi europei nel medesimo lasso di tempo. La contrazione, dovuta alle politiche di contenimento della spesa pubblica, è stata perseguita per il tramite della frapposizione di limiti alle assunzioni di nuovo personale (blocco del turnover, salvo eccezioni). Infatti, tra il 2007 e il 2018 (anno di sblocco), le diverse leggi annuali di stabilità hanno attribuito nuove facoltà assunzionali solo nel limite del 10-25% del personale cessato, a seconda dei casi. Inoltre, a livello geografico è stato il Mezzogiorno a subire la contrazione più forte (7.6%, contro 4.1 per il Nord e 4.5 per il Centro).
Tutto ciò comporta, oltretutto, che nel 2021, per la prima volta, ci saranno più pensionati ex dipendenti pubblici (3 milioni) che dipendenti pubblici attivi. Le amministrazioni più colpite sono le Regioni e gli enti locali. Le procedure dei concorsi sono ancora lente. La media dei tempi tra emersione del bisogno ed effettiva assunzione dei vincitori è di oltre 4 anni. In aggiunta, da settembre 2019 a oggi, sono state messe a concorso meno di 22mila posizioni lavorative: di questo passo ci vorranno oltre dieci anni per recuperare i posti persi. Le cessazioni delle fasce con maggiore anzianità contribuiscono a elevare la quota dei laureati che, tuttavia, non supera il 40%;
- profonda revisione dei meccanismi di selezione e reclutamento delle persone, sia sul piano procedurale e organizzativo, che della selezione delle professionalità migliori e più idonee per le esigenze delle amministrazioni. Il punto di partenza è la definizione delle competenze del futuro, intese non solo come conoscenze, ma anche e soprattutto come capacità realizzative, organizzative e manageriali. In tale ottica l’amministrazione dovrà necessariamente affrontare un percorso ambizioso di transizione digitale e, non solo supportare, ma essere un attore centrale nelle politiche per la transizione ecologica, così come nelle azioni e iniziative per la realizzazione degli investimenti previsti dal PNRR;
2. immissione di profili tecnici ma anche di competenze gestionali oggi non sufficientemente diffuse (project management, progettazione e controllo, performance e risk management, gestione di risorse umane e finanziarie, policy design, comunicazione digitale, gestione e rendicontazione dei progetti finanziati a valere sui fondi UE, ecc.) necessarie per attuare in termini concreti i progetti del PNRR e garantirne una celere ed efficace attuazione;
3. riforma dei percorsi e delle procedure di accesso, abbandonando il modello dei concorsi centralizzati con graduatorie a scorrimento e durate pluriennali, non compatibili né con le esigenze delle amministrazioni di reclutare persone rapidamente, né soprattutto con i desiderata dei giovani di vedere soddisfatte le loro aspettative di avere risposte in tempi veloci e certi, con la garanzia di parità nelle opportunità. I percorsi di selezione dovranno essere digitalizzati, trasparenti e meglio focalizzati sulle esigenze e i fabbisogni delle singole amministrazioni centrali e locali, anche mutuando modelli all’avanguardia utilizzati nelle organizzazioni internazionali e facendo confluire gli stessi sul portale unico per il reclutamento, che sarà l’infrastruttura tecnologica di gestione dei concorsi, comprese le singole prove concorsuali e che, in un’ottica di complementarietà, sarà finanziato con le risorse del PON Governance, per consentirne l’immediata operatività dopo l’avvio del PNRR;
4. introduzione di percorsi ad hoc destinati a selezionare i migliori laureati, i profili con le più alte qualifiche (dottorati, ecc.), nonché a favorire, anche attraverso modelli di mobilità innovativi, l’accesso da parte di persone che lavorano nel privato più qualificato, in organizzazioni internazionali, in università straniere o presso soggetti pubblici e privati all’estero. Ciò per far sì che la PA diventi finalmente attrattiva per i giovani già qualificati e per i professionisti rispetto al settore privato e rappresenti la prima scelta per i migliori talenti;
5. introduzione di meccanismi di selezione specifici volti a ricercare sul mercato le migliori professionalità tecniche da mettere a disposizione delle amministrazioni per la realizzazione degli investimenti previsti dal PNRR, con l’obiettivo di costituire cluster di persone e/o società di servizi con spiccate competenze specialistiche da far dialogare successivamente in maniera stabile con le amministrazioni. Tutto ciò dovrebbe avvenire con nuove modalità di selezione, che consentano di acquisire le migliori competenze esistenti, in collaborazione con università, ordini professionali e settore privato, in modo non solo di avere a disposizione i tecnici di cui vi è necessità nella realizzazione degli investimenti del PNRR, ma di riportare di nuovo nella PA quella capacità tecnica che oggi purtroppo manca nelle amministrazioni, alimentando modelli di esternalizzazione che non consentono la crescita e il radicamento di competenze interne.
Questi principi programmatici di carattere generale sono stati trasfusi in specifiche disposizioni legislative contenute in seno al D.L. 9 Giugno 2021, n. 80 (Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del PNRR e per l’efficienza della giustizia), convertito con modificazioni dalla Legge di conversione 6 Agosto 2021, n. 113 (G.U. – S.O. n. 188 del 7/8/2021), che così dispone in materia di rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni.
In particolare, il cosiddetto “Decreto Reclutamento” contiene, all’art. 1, commi da 5 a 13, specifiche norme che fanno puntuale riferimento al portale unico del reclutamento all’inizio richiamato.
L’art. 1, nel disciplinare le modalità speciali per il reclutamento del personale e il conferimento di incarichi professionali per l’attuazione del PNRR da parte delle amministrazioni pubbliche, prevede che al di fuori delle assunzioni di personale già espressamente previste nel Piano nazionale di Ripresa e Resilienza, le amministrazioni titolari di interventi previsti nel PNRR possono porre a carico del PNRR esclusivamente le spese per il reclutamento di personale specificamente destinato a realizzare i progetti di cui hanno la diretta titolarità di attuazione, nei limiti degli importi che saranno previsti dalle corrispondenti voci di costo del quadro economico del progetto.
Il predetto reclutamento è effettuato in deroga ai limiti di spesa tuttora fissati dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 (di conversione del d.l. n. 78/2010) e alla dotazione organica. L’ammissibilità di tali spese a carico del PNRR è oggetto di preventiva verifica da parte dell’Amministrazione centrale titolare dell’intervento, in base all’articolo 8, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, di concerto con il Dipartimento della ragioneria generale dello Stato – Servizio centrale per il PNRR del Ministero dell’economia e delle finanze.
La medesima procedura si applica per le spese relative ai servizi di supporto e consulenza esterni.
Per i reclutamenti inerenti personale con contratto a tempo determinato e per attingere agli elenchi di professionisti/esperti e soggetti con alta specializzazione previsti nel decreto, ciascuna amministrazione, previa effettuazione della verifica di cui sopra, individua, in relazione ai progetti di competenza, il fabbisogno di personale necessario all’attuazione degli stessi. In caso di verifica negativa le Amministrazioni possono assumere il personale o conferire gli incarichi entro i limiti delle facoltà assunzionali verificate.
I contratti di lavoro a tempo determinato e i contratti di collaborazione possono essere stipulati per un periodo complessivo anche superiore a trentasei mesi, ma non eccedente la durata di attuazione dei progetti di competenza delle singole amministrazioni e comunque non oltre il 31 dicembre 2026.
Tali contratti indicano, a pena di nullità, il progetto del PNRR al quale è riferita la prestazione lavorativa e possono essere rinnovati o prorogati, anche per una durata diversa da quella iniziale, per non più di una volta. Il mancato conseguimento dei traguardi e degli obiettivi, intermedi e finali, previsti dal progetto costituisce giusta causa di recesso dell’amministrazione dal contratto ai sensi dell’articolo 2119 del codice civile.
Al fine di valorizzare l’esperienza professionale maturata nei rapporti di lavoro a tempo determinato contemplati in questa norma, le amministrazioni interessate, prevedono, nei bandi di concorso per il reclutamento di personale a tempo indeterminato, una riserva di posti non superiore al 40 per cento, destinata al predetto personale che, alla data di pubblicazione del bando, abbia svolto servizio per almeno trentasei mesi. In questo caso è fatto obbligo all’amministrazione procedente di pubblicare il relativo bando come documenti in formato aperto e organizzati in una base di dati ricercabile in ogni campo nell’ambito del portale telematico del reclutamento istituito con la Legge n. 56 del 19/6/2019 (art. 3, comma 7) e attuato ai sensi del presente decreto-legge.
Inoltre, le amministrazioni pubbliche hanno tempo fino al 31/12/2022 per dare attuazione all’art. 20 del Dlgs. n. 75 del 25/5/2017, finalizzato al superamento del precariato nelle pubbliche amministrazioni, mediante assunzione a tempo indeterminato di personale non dirigenziale, nel rispetto delle condizioni, dei criteri e delle modalità operative nello stesso puntualmente indicati.
Le amministrazioni interessate, sempre compiendo la preventiva verifica innanzi citata, possono svolgere le procedure concorsuali relative al reclutamento di personale con contratto di lavoro a tempo determinato per l’attuazione dei progetti del PNRR mediante le modalità digitali, decentrate e semplificate di cui all’articolo 10 del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, prevedendo, oltre alla valutazione dei titoli, lo svolgimento della sola prova scritta. Anche in questo caso è fatto obbligo all’amministrazione procedente di pubblicare il relativo bando come documenti in formato aperto e organizzati in una base di dati ricercabile in ogni campo nell’ambito del portale telematico del reclutamento prima citato.
Se due o più candidati ottengono pari punteggio, a conclusione delle operazioni di valutazione dei titoli e delle prove di esame, è preferito il candidato più giovane di età, ai sensi dell’articolo 3, comma 7, della legge 15 maggio 1997, n. 127.
Le appena citate modalità di selezione e/o reclutamento possono essere utilizzate da tutte le amministrazioni espressamente contemplate in seno all’art. 1, comma 2, del Dlgs. n. 165/2001, quindi anche dalle Regioni e dagli Enti Locali.
Inoltre, il Decreto in commento contiene, sempre nell’art. 1, con i commi da 5 a 13, specifiche norme che fanno puntuale riferimento al portale unico del reclutamento.
Anzitutto dispone che il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, attraverso il portale più volte citato, proceda all’introduzione di uno o più distinti elenchi ai quali possono iscriversi, rispettivamente:
a) professionisti, ivi compresi quelli come tali definiti dall’art. 1 della legge 14/1/2013, n. 4 in possesso della relativa attestazione di qualità e di qualificazione professionale dei servizi (norma emanata in tema di cosiddette professioni non organizzate o non ordinistiche), ed esperti per il conferimento di incarichi di collaborazione con contratto di lavoro autonomo di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
b) personale in possesso di un’alta specializzazione per l’assunzione con contratto di lavoro a tempo determinato.
Ciascun elenco è suddiviso in sezioni corrispondenti alle diverse professioni e specializzazioni e agli eventuali ambiti territoriali e prevede l’indicazione, da parte dell’iscritto, dell’ambito territoriale di disponibilità all’impiego.
Con Decreto del Ministro della PA vanno disciplinate le modalità per l’istituzione dell’elenco e la relativa gestione, l’individuazione dei profili professionali e delle specializzazioni, il limite al cumulo degli incarichi, le modalità di aggiornamento dell’elenco e le modalità semplificate di selezione comparativa e pubblica, nonché le modalità di pubblicazione di tutte le informazioni sul portale telematico con collegamento ipertestuale alla corrispondente pagina del website istituzionale dell’amministrazione interessata.
Ai fini del conferimento dei predetti incarichi, il decreto attuativo deve necessariamente individuare i seguenti requisiti per l’iscrizione nell’elenco:
a) essere iscritto al rispettivo albo, collegio o ordine professionale comunque denominato;
b) non essere in quiescenza.
Inoltre, il decreto attuativo fissa gli ulteriori requisiti, modalità e termini per la presentazione delle domande di iscrizione anche per gli appartenenti alle professioni non ordinistiche prima citate.
Inoltre, ai fini dell’attribuzione di uno specifico punteggio agli iscritti, dovranno essere valorizzate le documentate esperienze professionali maturate, il possesso di titoli di specializzazione ulteriori rispetto a quelli abilitanti all’esercizio della professione, purché a essa strettamente conferenti.
In tal modo le amministrazioni interessate, sulla base delle professionalità che necessitano di acquisire, potranno invitare, rispettando l’ordine di graduatoria, almeno quattro professionisti o esperti, e comunque in numero tale da assicurare la parità di genere, tra quelli iscritti nel relativo elenco e li sottopongono ad un colloquio selettivo per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
Risulta, altresì, stabilito che l’iscrizione negli elenchi poco prima richiamati debba avvenire previo svolgimento di procedure idoneative svolte ai sensi dell’articolo 10 del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, ossia con previsione della sola prova scritta, alle quali consegue esclusivamente il diritto all’inserimento nei predetti elenchi in ordine di graduatoria, sulla base della quale le amministrazioni attingono ai fini della stipula dei contratti.
Inoltre, tenuto conto delle finalità concretamente perseguite dalla novella legislativa, per alta specializzazione il legislatore intende il possesso della laurea magistrale o specialistica e di almeno uno dei seguenti titoli, in settori scientifici o ambiti professionali strettamente correlati all’attuazione dei progetti:
a) dottorato di ricerca o master universitario di secondo livello;
b) documentata esperienza professionale qualificata e continuativa, di durata almeno triennale, maturata presso enti pubblici nazionali ovvero presso organismi internazionali o dell’Unione Europea.
Il D.L. dispone, poi, che per le amministrazioni pubbliche titolari di interventi previsti nel PNRR, le relative procedure concorsuali possono essere organizzate dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri (applicando il comma 3 -quinquies dell’articolo 4 del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125), anche avvalendosi dell’Associazione Formez PA e del più volte citato portale del reclutamento.
A tal fine, nel bando dovrà essere definito il cronoprogramma relativo alle diverse fasi di svolgimento della procedura.
Il personale assunto con contratto di lavoro a tempo determinato, in possesso di un’alta specializzazione, è equiparato, per quanto attiene al trattamento economico fondamentale e accessorio e ad ogni altro istituto contrattuale, al profilo dell’Area III, posizione economica F3, del CCNL Funzioni centrali, sezione Ministeri. Ove necessario si applicano le tabelle di corrispondenza fra i livelli economici di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione di cui al DPCM 26/6/2015 (GU n. 216 del 17/9/2015).
Detto questo, è possibile osservare che il Portale Unico del reclutamento nella PA è apparso online a partire dal mese di agosto, sebbene in via sperimentale, con l’esplicito obiettivo di governare i concorsi e il conferimento degli incarichi nell’ambito delle diverse branche nelle quali si articola la Pubblica Amministrazione. La suddetta “porta digitale unica di accesso al lavoro nella Pubblica amministrazione”, così come definita dal Dipartimento della Funzione Pubblica – in sigla chiamata InPA – è raggiungibile al seguente indirizzo web: inpa.gov.it.
Il Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha sviluppato il portale in collaborazione con Almaviva, prevede che il nuovo sistema di accesso alle selezioni e reclutamenti di lavoro pubblico andrà a regime, con il rilascio del sistema e la migrazione verso il cloud, entro il 2023. In prima battuta il portale dovrebbe essere utilizzato per i concorsi pubblici finalizzati alle assunzioni a tempo determinato strettamente connesse al PNRR, a regime si prevede l’interconnessione al sistema telematico de quo di tutti i concorsi pubblici ordinari.
Secondo il Ministero della Pa il portale dovrà essere il luogo dove si realizzerà l’incontro tra domanda e offerta di lavoro pubblico, nell’ottica della massima digitalizzazione, ferma restando la massima trasparenza di ogni selezione.
In tale ottica nel portale dovranno necessariamente trovare spazio domanda e offerta, nel senso che le Amministrazioni pubbliche potranno inserire all’interno della piattaforma i propri fabbisogni, anche attraverso la creazione di skillmatrix (ossia schede per la definizione delle caratteristiche dei profili professionali, delle competenze presupposte e delle esperienze pregresse comprovanti le professionalità concretamente acquisite sul campo), mentre il cittadino/utente sarà messo in condizione di cercare tutti i concorsi pubblici attivi e inoltrare la domanda di selezione.
In tale ottica sarà, inoltre, possibile monitorare i bandi concorsuali delle amministrazioni su una mappa interattiva georeferenziata, registrarsi (per il tramite di SPID, CIE e Carta nazionale dei servizi), inserire il proprio curriculum vitae seguendo la procedura indicata nell’applicativo web, inviare le domande di partecipazione ai concorsi, pagare le tasse previste attraverso il cosiddetto sistema “PagoPa”, con possibilità di seguire tutto l’iter procedurale inerente la selezione, dall’inizio fino ad avvenuta pubblicazione delle graduatorie finali.
Inoltre, sul portale saranno ospitate le procedure e le modalità di reclutamento diverse da quelle ordinarie, come i tirocini formativi, le procedure fast track previste dal PNRR o le esperienze di mobilità tra amministrazioni UE, per esempio il cosiddetto Blue Book Traineeship.
Si segnala, altresì, che il Dipartimento della Funzione Pubblica ha recentemente siglato un protocollo d’intesa con ProfessionItaliane, che rappresenta la Rete delle professioni tecniche e i Cup, per creare banche dati specifiche dei professionisti iscritti agli Albi e di quelle delle professioni non ordinistiche. Nella stessa ottica ha sottoscritto un protocollo con il Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili (rappresentativo di oltre 120mila professionisti) e con Assoprofessioni, che organizza circa 50 mila appartenenti alle professioni non regolamentate (tra cui gli esperti ambientali e di sicurezza del lavoro), cui si aggiungeranno via via ulteriori protocolli attualmente in fase di gestazione.
Infine, per raggiungere una platea sempre più allargata, il Dipartimento della Funzione pubblica ha attivato una partnership anche con LinkedIn, orientata ad amplificare le occasioni di lavoro nella Pubblica amministrazione e a raggiungere in maniera mirata i professionisti che lavorano in Italia e nel mondo.
