Asili nido, investimenti per la famiglia e la crescita della Campania

di Alessandro Coppola

Il tema dell’accessibilità ai servizi per la prima infanzia ed in particolare della frequenza agli asili nido investe numerosi e significativi campi di azione dell’azione pubblica con particolare riferimento alle politiche per la famiglia, al welfare – dall’inclusione sociale alle infrastrutture per il sistema dell’istruzione -, allo sviluppo territoriale e alla crescita. In Italia, dal 2009, ovvero nell’ultimo decennio, l’Istat registra un calo strutturale delle nascite tanto da rappresentare una vera e propria emergenza demografica, con un tasso di fecondità al 1,32 nel 2017 e circa la metà delle donne tra i 18 e i 49 anni senza il primo figlio. Sono le under trenta, per le difficoltà di continuità reddituale e di acquisto di una casa, maggiormente penalizzate con un tasso di fecondità con valori tra i più bassi in tutta Europa. L’invecchiamento progressivo della società italiana e i cospicui costi economici e sociali connessi accende una spia preoccupante, tutt’altro che allarmistica, sull’efficacia degli investimenti e delle politiche per la famiglia che necessitano di una mirata centralità in uno scenario ragionato di interventi sistemici. Lacune e carenze nei servizi per l’infanzia inducono le donne con figli a non ricercare occupazione e le lavoratrici a rinunciare ad avere figli tant’è che oltre l’80% delle single ha un lavoro a dispetto del 55 per cento delle madri. Sono solo il 25 per cento dei bambini a frequentare ad usufruire di servizi per l’infanzia in Italia mentre la media europea è di un terzo con picchi oltre il 50 per cento nei paesi scandinavi e in Francia.

Quantità e qualità dei servizi educativi per la prima infanzia rappresentano il piano sfidante delle politiche pubbliche sull’intero territorio nazionale e, in particolare, nelle regioni del Sud in una situazione che mostra evidenti disequilibri regionali che riverberano da un sistema di distribuzione delle risorse basato prevalentemente sulla spesa storica e sui dati degli iscritti alle strutture pubbliche e che non bada al mutamento delle dinamiche relazionali e sociali delle famiglie, al tasso di innovazione dei piani educativi offerti alla prima infanzia, all’intensità degli sforzi progettuali e di investimento sulle strutture e sulle infrastrutture dedicate alla prima infanzia.

In sintesi, è ancora prevalente una visione tradizionale e statica delle policies sociali e del welfare, complessivamente considerati, mentre corre e si modifica dinamicamente l’interazione tra sviluppo delle relazioni sociali e dell’individuo, economia e mercato del lavoro, sistema dell’istruzione e della cultura.

Servizi per la prima infanzia e asili nido

Lo scenario normativo di livello nazionale introdotto dalla legge 13 luglio 2015 n. 107 per la “Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti” e il successivo D.Lgs. n.65/2017 hanno introdotto, tra le altre misure previste, un rinnovato paradigma su cui incentrare la definizione e costruzione dei servizi rivolti alla fascia 0-6 anni. È necessario definire una disciplina organica, compiuta ed esaustiva, di agevole utilizzo da parte di tutti gli operatori del settore, pubblici e privati, e in grado di rappresentare uno strumento operativo immediato sin dalla sua entrata in vigore grazie alla presenza di un’articolata disciplina di dettaglio.

In un quadro nazionale complessivo nel quale la governance del sistema integrato – articolata in un connubio tra centro, Regioni ed Enti locali – rimane ancora tutta da costruire, la Campania è impegnata a creare le condizioni e ad attuare strumenti orientati alla realizzazione di un complesso coordinato di interventi per i servizi per l’infanzia, diversamente caratterizzati sul territorio regionale, per favorire percorsi educativi per le bambine e i bambini, dalla nascita fino ai sei anni, per sviluppare potenzialità di relazione, autonomia, creatività e apprendimento, in un adeguato contesto affettivo, ludico e cognitivo, garantendo pari opportunità di educazione e di istruzione, di cura, di relazione e di gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali e favorendo l’inclusione delle bambine e dei bambini con disabilità certificata nel rispetto della normativa vigente in materia.

Si tratta di lavorare per la realizzazione di un’offerta qualificata e diversificata di servizi educativi sul territorio regionale, fondata sulla centralità del progetto educativo e del coordinamento pedagogico, orientata alla coerenza degli interventi sul piano educativo, organizzativo e gestionale nell’ambito di ciascun servizio, tali da offrire alle bambine e ai bambini un luogo di formazione, di cura e di socializzazione nella prospettiva del loro benessere psico-fisico e dello sviluppo delle loro potenzialità affettive e sociali.

L’ampliamento dei servizi educativi per l’infanzia, attuata anche attraverso il potenziamento dei servizi integrativi, risponde all’esigenza del legislatore nazionale di assicurare su tutto il territorio l’obiettivo europeo di una copertura della popolazione sotto i tre anni al 33%.

Punti cardine di tale percorso sono: il coordinamento istituzionale per assicurare omogeneità ed efficienza nei servizi, sia sul piano educativo, sia sul piano organizzativo e gestionale tale da garantire alle famiglie modalità di cura dei figli in un contesto esterno a quello familiare, attraverso un loro affidamento quotidiano e continuativo a figure dotate di specifica competenza professionale, diverse da quelle parentali; la definizione delle caratteristiche degli edifici e delle attrezzature, con particolare riguardo alle condizioni di salute e benessere delle bambine e dei bambini e degli operatori, alla sostenibilità ecologica e all’ottimizzazione energetica; la definizione delle caratteristiche organizzative dei servizi, con particolare riguardo al numero e alla formazione professionale degli educatori nonché alle modalità di erogazione del servizio; l’inclusione delle bambine e dei bambini con disabilità o bisogni educativi speciali nei percorsi educativi, attraverso Progetti Educativi Individualizzati e la presenza di figure professionali con specifiche competenze; la realizzazione di un sistema di tutela delle bambine e dei bambini dal rischio di abusi e maltrattamenti da parte degli adulti; l’integrazione fra servizi pubblici e privati per la creazione di un sistema omogeneo di offerta in funzione delle esigenze educative delle bambine e dei bambini e dei bisogni delle famiglie; la collaborazione con le ASL di riferimento, sia in relazione alla supervisione medico – pediatrica dei servizi educativi regionali.

Il collegamento funzionale tra i servizi educativi, in particolare garantendo la continuità con la scuola dell’infanzia e il collegamento con i servizi culturali, ricreativi, sociali e sanitari del territorio e  il sostegno alle famiglie, con particolare attenzione a quelle monoparentali, nella cura dei figli e nelle scelte educative, anche ai fini di facilitare l’accesso delle donne al lavoro e per promuovere la conciliazione delle scelte professionali e familiari di entrambi i genitori, in un quadro di pari opportunità tra i sessi completano i capisaldi di un’azione sistemica che affronta l’interra materia in maniera organica.

In tale solco, il Sistema Integrato perseguirà l’attuazione di un processo educativo unico, comprendente i servizi educativi per l’infanzia, nelle sue articolazioni, e le scuole d’infanzia, assicurandosi, nel contempo: la riduzione delle distanze relative a diversità etniche, culturali, religiose e di genere contemplate e tutelate dalla Carta Costituzionale e il supporto all’integrazione di tutti i bambini; l’attribuzione alle famiglie di una responsabilità educativa portante che coadiuvi l’attività istituzionale durante il percorso formativo; l’impiego di personale di servizio qualificato, con titolo di studio universitario e costantemente aggiornato.

Una nuova legge serve alla Campania per colmare il gap esistente tra la popolazione residente tra 0-3 anni ed il numero di posti nido, al momento pari al 2,1% e fissato dall’UE al 33%. Le strategie fin qui attuate evidentemente hanno mostrato gravi lacune dal punto di vista della “quantità” di servizi.

Dal punto di vista della “qualità” dei servizi, in base agli studi di Save the Children, tra il 2016 e il 2018, la Sicilia e la Campania detengono il triste primato delle regioni italiane con la maggiore “povertà educativa”, cioè quelle in cui è più scarsa e inadeguata l’offerta di servizi e opportunità educative e formative che consentano ai minori di apprendere, sperimentare, sviluppare e far fiorire liberamente capacità, talenti e aspirazioni.

Specialmente per i bambini provenienti da un contesto migratorio, svantaggiato sotto il profilo socioeconomico, Rom o con esigenze educative speciali, tra cui la disabilità è necessaria una particolare attenzione così come lo sforzo di garantire pari accesso a tutte le tipologie di destinatari per garantire omogeneità nelle strutture e nelle sezioni di nido, tra tutti i bambini, qualsiasi sia la nazionalità di provenienza o le forme di fragilità emergenti.

Bisogna promuovere interventi per favorire l’accesso ai servizi educativi da parte delle famiglie in condizioni di disagio economico, anche attraverso l’erogazione di contributi di natura monetaria finalizzati a concorrere al pagamento delle rette di frequenza così come previsto dal decreto attuativo di maggio 2017.

Gli investimenti in Regione Campania

Le attività connesse all’implementazione dei servizi socioeducativi e socioassistenziali, nonché al raggiungimento degli obiettivi di servizio fissati a livello nazionale, a partire dal 2015, hanno riguardato essenzialmente la gestione dell’obiettivo tematico 9 del POR Campania FSE 2014 – 2020 ed alcune politiche di settore a carattere innovativo quali in particolare l’avvio di un intervento di sostegno per l’accesso al nido attraverso lo strumento dei vouchers per le famiglie in condizioni di prevalente disagio socio economico.

Le iniziative più significative avviate attraverso l’impiego integrato sia dei fondi europei che dei fondi ordinari hanno riguardato, in primis, la programmazione di interventi in favore della prima infanzia per il finanziamento di nidi e micronidi, finalizzati a rafforzare i servizi di cura per i minori e a potenziare la rete di servizi socioeducativi nell’ambito del “Sistema integrato dei servizi per l’infanzia” [1].

In particolare, l’avviso ha puntato sull’aumento strutturale dell’offerta e sulla distribuzione più uniforme dei nidi e micronidi sul territorio regionale, nonché sulla sperimentazione di modelli innovativi sia nella gestione della didattica che nelle scelte infrastrutturali.

Con fondi FESR 2014-2020 Asse VIII Obiettivo Specifico 9.3 Azione 9.3.1, FSC 2007/2013 ex Delibera CIPE 79/2012 e regionali di cui alla L.R. 3/2017, un importo complessivo di € 28.826.991,79 ha inteso sostenere la realizzazione e attivazione di nidi e micronidi nei comuni della regione. Inoltre, per consentire il pieno utilizzo delle risorse residuali, è stata aggiunta una quarta finestra di valutazione delle proposte, rispetto alle tre inizialmente previste e, in considerazione delle numerose istanze pervenute, la Giunta Regionale con D.G.R. n. 213 del 20/05/2019, ha incrementato la dotazione dell’Azione 9.3.1. del POR FESR Campania di ulteriori 10.000.000,00 di euro. Con l’obiettivo dell’aumento strutturale dell’offerta e la distribuzione più uniforme dei servizi socio-educativi sul territorio regionale, la sperimentazione di modelli innovativi sia nella gestione della didattica che nelle scelte infrastrutturali nell’ambito dei servizi socio-educativi (nidi e micronidi) e l’incremento del numero di utenti presi in carico e la riduzione delle liste di attesa, sono stati quindi finanziati interventi di nuova realizzazione o di ristrutturazione, di adeguamento, di ammodernamento, sia con caratteristiche standard che innovativi, su tutte le aree territoriali della regione, per un totale di 98 progetti a cui si aggiungono 48 iniziative per la gestione e conduzione delle attività di servizio nei nidi e micronidi.

La Regione Campania ha inoltre programmato di ampliare la diffusione del numero di strutture di nidi e micro-nidi sul territorio regionale e favorire, al contempo, un aumento dell’offerta di servizi e della relativa presa in carico dei bambini. In tale contesto, è stato attribuito un ruolo primario agli Ambiti Territoriali Sociali, responsabili del sistema di accreditamento dei servizi per la prima infanzia, finalizzato all’erogazione di voucher destinati ai nuclei familiari, con minori a carico di età compresa tra 0 e 36 mesi, per la frequenza in asili nido e micro-nidi, accreditati e convenzionati con gli Ambiti Territoriali Sociali [2]. Non da ultimo, con il Fondo regionale specificatamente dedicato alla gestione e manutenzione dei nidi comunali gli Ambiti territoriali beneficiano di circa 3 milioni annui.

Il riparto dei fondi nazionali e le altre misure nazionali

Il Piano nazionale pluriennale per la promozione del sistema integrato di educazione e istruzione per le bambine e i bambini dalla nascita fino ai sei anni ha previsto per il 2017 l’assegnazione alle Regioni di 209 milioni di euro erogati dal Miur direttamente ai Comuni beneficiari, in forma singola o associata. Il Fondo 2017 veniva ripartito tra le Regioni secondo i seguenti criteri: 40% in base alla popolazione compresa tra 0 /6 anni; 50% in base al numero di iscritti ai servizi educativi al 31 dicembre 2015; 10% in misura proporzionale alla popolazione di età compresa tra tre e sei anni non iscritta alla scuole dell’infanzia statali. Il Piano, di durata triennale, finanzia interventi in materia di edilizia scolastica, sia con nuove costruzioni che con azioni di ristrutturazione, restauro, riqualificazione, messa in sicurezza e risparmio energetico di stabili di proprietà delle amministrazioni locali. Le risorse sostengono anche parte delle spese di gestione per l’istruzione 0-6 anni, con lo scopo di incrementare i servizi offerti alle famiglie nonché di ridurre i costi che devono sostenere.

Di seguito come sono stati ripartiti i fondi.

Il riparto in Campania dei fondi assegnati per il 2017/2018 tra gli Ambiti territoriali è stato realizzato in funzione dei fabbisogni emergenti rilevati.

Per il riparto 2018, il Decreto Miur 26 ottobre 2018, n. 687 “Riparto del fondo nazionale per il sistema integrato dalla nascita sino a sei anni” ha distribuito tra le Regioni la somma di € 224.000.000,00: per l’importo di 209 milioni di euro, è fatto salvo il piano di riparto base delle risorse, per l’attuale triennio di vigenza del Piano, di cui al decreto ministeriale n.1012 del 2017; per l’importo di 15 milioni di euro, quale parziale misura compensativa o redistributiva territoriale, tra le Regioni che si collocano al di sotto della media nazionale della percentuale di iscritti ai servizi educativi rispetto alla popolazione di età compresa tra zero e tre anni, pari al 26,13%, e in proporzione all’incremento della medesima popolazione da servire per raggiungere la media nazionale. La Campania ottiene dunque 20.395267,00 euro. Le risorse del fondo per il 2019 saranno incrementate di ulteriori 15.000.000,00.

La Regione Campania, inoltre, al tavolo interregionale Programma Nazionale Servizi di Cura all’infanzia e agli anziani (PNSCIA), ha individuato, nell’ambito del proprio territorio gli interventi da realizzare a “titolarità diretta”, sulla base dei requisiti previsti dal Programma PAC INFANZIA, per un importo complessivo dei finanziamenti pari a € 5.336.237,21 per l’anno scolastico 2018-2019. I comuni beneficiari sono stati: Boscotrecase, Caserta, Casoria, Ceppaloni, Giano Vetusto, Napoli – Municipalità 2  – Avvocata, Montecalvario, Mercato, Pendino, Porto, S. Giuseppe, Napoli – Municipalità 3 – Stella, S. Carlo all’Arena, Napoli-Mun.6 Ponticelli, Barra, S. Giovanni a Teduccio, Napoli – Municipalità 9 – Soccavo, Pianura;  Salerno, Santomenna, Piano Di Sorrento [3].

Rafforzamento e ampliamento dei servizi per l’infanzia

Qualificare e potenziare i servizi per la prima infanzia e l’offerta di posti nido è la priorità. Su questo non c’è dubbio alcuno; sul come vale la pena soffermarsi. Vi è un problema di risorse e di redistribuzione territoriale delle stesse. Ma, non è solo questione di risorse. Anche di idee e di innovazione delle politiche regionali. Per ampliare i servizi, affermare un’efficienza di spesa correlata ad elevati standard realizzativi, per rilanciare la funzione, la fruizione e l’utilizzo dei nidi è necessario un totale ripensamento degli interventi che restituiscano una capacità di sintonizzarsi con la domanda variegata ed eterogenea delle famiglie.

I mutamenti della società espressi dalle famiglie siano la guida per realizzare strutture attrattive e accoglienti nonché realmente accessibili a tutti.

È indispensabile rafforzare un rinnovato rapporto di fiducia con le famiglie assicurando livelli di qualità di base su tutto il territorio nazionale, della proposta di servizi sia pubblica che privata, e recuperando adeguati livelli dell’offerta in aree deprivate e gravate da fenomeni di marginalizzazione sociale e culturale.

In altre parole, si tratta di affermare concretamente un sistema dei diritti della prima infanzia partendo da un improcrastinabile cambiamento di prospettiva e di visioni per pervenire ad un modello educativo che parta dai primi anni di vita dei bambini e che realizzi qualità nell’accoglienza, inclusività, coesione delle nuove generazioni.

Tutto ciò va immaginato e trasformato in strumenti e misure coerenti con un disegno rinnovato dei progetti educativi dell’infanzia incentrati sulle specificità dei territori e delle comunità locali e sui mutevoli fabbisogni delle famiglie.

Sapendo che ad ogni step del percorso sarà fondamentale sperimentare, monitorare e raccontare nell’ambito di un congruente quadro di valutazione dell’impatto sociale.

[1] Con riferimento alla cornice programmatoria delineata dall’Amministrazione della Regione Campania, si precisa che con Deliberazione di Giunta regionale n.119/2016 avente ad oggetto “Programmazione di interventi in favore della prima infanzia. Nidi e Micronidi”, sono stati programmati € 50.000.000,00 nell’ambito del POR Campania FESR 2014/2020, Obiettivo Specifico 9.3, integrati con la DGR n. 609 del 03/10/2017 che ha destinato ulteriori 8 Meuro a valere sul POR FESR 2014-2020, per interventi finalizzati all’aumento/consolidamento/qualificazione dei servizi e delle infrastrutture di cura socioeducativi.  Inoltre, con Delibera della Giunta Regionale n. 31 del 23/01/2018, è stata programmata a valere sull’obiettivo specifico 9.3.1 del PO FESR Campania 2014/2020,  la somma di € 4.662.591,49 pari a n. 8 interventi ed è stata confermata la programmazione degli interventi di cui alla DGR n. 468 del 2/08/2016 ed al successivo DD n. 132 del 09/08/2016, già ammessi all’obiettivo operativo 6.3 del PO FESR 2007/2013, ritenuti coerenti con l’obiettivo specifico 9.3.1 del PO FESR Campania 2014/2020 per un importo pari ad € 1.467.324,62 pari a n. 3 interventi.  A valere sul POR FESR 2014/2020 – Asse VIII inclusione sociale, sono stati ammessi a finanziamento n. 6 interventi con spese già liquidate su altre fonti di finanziamento e mai certificate sulle risorse del PO FESR 2007/2013.

[2] L’Avviso pubblico è stato finanziato con fondi del FSE 2014-2020, Asse I Obiettivo Specifico 3, Azione 8.2.1 e Obiettivo Specifico 9, Azione 9.3.3, FSC 2007/2013 ex Delibera CIPE 79/2012, per un importo complessivo di € 9.491.328,00.

[3] Il Programma Nazionale Servizi di Cura all’infanzia e agli anziani (PNSCIA) finanzia: attività volte al sostegno diretto alla gestione di strutture a titolarità pubblica che possono riguardare il mantenimento degli attuali livelli di servizio negli asili nido e micro-nido, la creazione di nuovi posti, l’estensione di orario e/o del periodo di apertura degli asili nido e micro-nido e/o dei servizi integrativi (ludoteche e spazi gioco); acquisto di posti-utente in strutture private accreditate secondo il fabbisogno e l’offerta nel territorio del Distretto e dei singoli Comuni; erogazione di buoni-servizio finalizzati a sostenere le famiglie nelle spese per accedere ai servizi per l’infanzia in strutture private accreditate. Il Programma Nazionale Servizi di Cura all’infanzia e agli anziani non autosufficienti realizza, altresì, interventi “in conto capitale” consistenti in interventi di manutenzione straordinaria quali ristrutturazioni o ampliamenti, acquisto di mobili nonché di arredi da destinare ai servizi a titolarità pubblica.